La convenzione sulle armi chimiche e il problema Navalny della Russia

Cacciare la Russia dalla convenzione sulle armi chimiche per Navalny sarebbe una condanna a morte per gli sforzi globali di non proliferazione.

In vista della conferenza di questa settimana di tutti i 193 stati firmatari dell’Organizzazione per la proibizione delle armi chimiche (OPCW), gli appelli per un’azione più dura contro Mosca per l’avvelenamento del leader dell’opposizione russa Alexei Navalny nell’agosto 2020 sono diventati più forti.

Le proposte per stringere le viti su Mosca vengono sullo sfondo di un grave attrito tra la Russia e l’Occidente, alimentato in parte dall’avvelenamento di Navalny. Il presidente degli Stati Uniti Joe Biden ha recentemente concordato con le caratterizzazioni della sua controparte russa come un “killer”, portando Mosca a richiamare il suo ambasciatore a Washington. Durante il fine settimana, il consigliere per la sicurezza nazionale degli Stati Uniti Jake Sullivan ha avvertito il governo russo che “ci saranno conseguenze” se Navalny – la cui salute si sta rapidamente deteriorando – muore in prigione. All’OPCW dell’Aia, nel frattempo, il caso Navalny ha aggravato i rancori di lunga data contro la Russia, in particolare per il suo sostegno al regime siriano e l’avvelenamento del 2018 dell’ex ufficiale dei servizi segreti Sergei Skripal nel Regno Unito.

I sostenitori della punizione di Mosca sono preoccupati che la Convenzione sulle armi chimiche (CWC) si trasformi in una tigre di carta se può essere violata senza conseguenze. Il recente pezzo di Foreign Policy ipotizza addirittura che la Russia e il suo alleato Siria, voltando le spalle all’OPCW, potrebbero essere “una buona cosa”. Ma le parti statali sono ben consigliate di evitare una rottura completa con Mosca. La vitalità a lungo termine del regime globale delle armi chimiche – che mira a mitigare, se non a sradicare, la guerra chimica – dipende dal fatto che la Russia vi mantenga una partecipazione.

C’è certamente una buona ragione per l’Aia di essere frustrata con la Russia. Mosca ha protetto la Siria per anni – che potrebbe affrontare sanzioni procedurali alla conferenza di questa settimana – dagli sforzi per ripristinare il rispetto della convenzione. I diplomatici russi hanno attaccato il lavoro della Missione d’inchiesta in corso dell’OPCW e l’ormai disfunzionale Meccanismo investigativo congiunto sulla Siria e hanno messo in discussione il mandato legale dell’OPCW di installare un meccanismo investigativo che faccia i nomi dei responsabili delle armi chimiche usate nel conflitto siriano.

Il governo russo ha anche protetto il regime di Bashar al-Assad dalle accuse di insufficiente cooperazione con il Declaration Assessment Team dell’OPCW, sostenendo che l’organizzazione tiene Damasco a standard più alti di altri stati in disarmo. Proprio la settimana scorsa, la campagna di Mosca contro l’OPCW è stata in piena mostra alla terza riunione Arria-formula del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite sull’uso delle armi chimiche in Siria, che è stata convocata dalla Russia per fare pressione contro l’incombente sospensione del suo alleato alla conferenza OPCW di questa settimana. Ma la Siria ha avuto ampie possibilità di risolvere le questioni in sospeso sulle sue dichiarazioni all’OPCW. Ha scelto di non farlo sapendo che la Russia era dalla sua parte.

L’OPCW ha anche affrontato una battaglia in salita nel trattare con la Russia sul dossier Navalny. Mosca sostiene che le accuse sul presunto avvelenamento non avrebbero mai dovuto essere “multilateralizzate” all’OPCW perché la Russia ha smantellato il suo stock di armi chimiche sotto la supervisione dell’OPCW nel 2017.

Tra le affermazioni di uso di armi chimiche sul territorio russo, Mosca sostiene che spetta alle sue autorità nazionali indagare l’avvelenamento in linea con l’articolo VII della CWC. L’articolo VII non prevede alcun ruolo investigativo per il Segretariato Tecnico dell’OPCW, al quale la Germania – dove Navalny è stato sottoposto a trattamento – si è rivolta con una richiesta di assistenza tecnica, così va il ragionamento della Russia. Mosca sostiene inoltre che la sua indagine interna non può procedere mentre la Germania e l’OPCW trattengono i risultati delle loro analisi sul Novichok, anche se i relatori speciali delle Nazioni Unite Agnès Callamard e Irene Khan hanno recentemente fornito argomentazioni legali per il contrario. In mezzo a tale giocoleria legale, un minuzioso tira e molla sull’invio di una missione di assistenza tecnica dell’OPCW in Russia per indagare sull’incidente di Navalny ha raggiunto un’impasse nel dicembre 2020, quando Mosca ha rifiutato di permettere all’OPCW di lavorare indipendentemente dagli esperti russi.

Data la mancanza di cooperazione di Mosca con l’OPCW, le parti statali alla conferenza di questa settimana probabilmente continueranno a chiedere alla Russia di indagare sull’incidente di Navalny in casa. Andare oltre, e indagare formalmente la Russia come non conforme alla CWC – prerogativa dell’organo decisionale dell’organizzazione, il Consiglio Esecutivo, composto da 41 membri – richiederebbe di sondare le strutture e le attività all’interno della Russia. È altamente improbabile che Mosca acconsenta a tale azione, ma il quadro della CWC offre anche altre opzioni agli stati parti. Queste includono una maggioranza di due terzi nel Consiglio Esecutivo per stabilire un ultimatum per la Russia per “rimediare” a questa situazione di preoccupazione per la conformità – la proposta sposata nel recente pezzo di Foreign Policy – o singoli stati che prendono il passo senza precedenti di iniziare un’ispezione di sfida in Russia da soli.

Percorrere una delle ultime due strade – emettere ultimatum o minacciare ispezioni di sfida – affronterebbe una certa resistenza da parte della Russia. Le richieste al Cremlino di confessare la vicenda Navalny sono politicamente problematiche in quanto si riducono a chiedere a Mosca di ammettere pubblicamente di aver mentito per tutto il tempo – non solo sull’incidente Navalny ma anche sul suo sforzo di disarmo chimico. Dato il gelido stato delle relazioni tra la Russia e l’Occidente, il Cremlino sicuramente giudicherà i costi politici di confessare una violazione della CWC molto più alti di quelli da sostenere per affrontare un’accusa formale all’OPCW. E, poiché la Russia considera la sua centralità nei regimi multilaterali di controllo delle armi una fonte di notevole prestigio, il paese probabilmente lascerà l’OPCW prima di sopportare una sospensione incombente. Se l’intenzione finale di un ultimatum, quindi, è di forzare una rottura totale con Mosca all’OPCW, i sostenitori di un tale approccio potrebbero ottenere ciò che desiderano.

La partecipazione della Russia è di importanza critica per la futura vitalità della CWC e di altri regimi di controllo delle armi, quindi non si dovrebbero sostenere alla leggera azioni che provochino una rottura. Mosca detiene un seggio permanente nel Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite e ha forti legami con attori contrari alla non proliferazione come la Cina, l’Iran e la Siria. Considerando il mix di sfide, vecchie e nuove, che il regime della CWC dovrà affrontare in futuro – come le tendenze di acquisizione delle armi e gli agenti chimici emergenti – le parti statali dovrebbero tenere la porta aperta per un avvicinamento con Mosca. Questa non è una torta nel cielo: Nonostante le recenti sfide, la Russia ha un’eredità positiva di cooperazione passata con l’OPCW.

Tale distensione dovrebbe essere auspicabile per i paesi occidentali, soprattutto perché non precluderebbe gli sforzi per ritenere la Siria responsabile del suo mancato rispetto della CWC, né impedirebbe agli stati di esprimere la loro frustrazione per lo stallo delle indagini di Navalny. Chiaramente, le preoccupazioni su Mosca che gestisce segretamente un programma Novichok devono essere affrontate se si vuole evitare un danno duraturo alla CWC. Tuttavia, la coreografia diplomatica della verifica delle attività russe non deve necessariamente comportare la pubblica vergogna del Cremlino. Invece, una missione di verifica potrebbe, per esempio, essere condotta in modo confidenziale attraverso gli stati membri del Consiglio di Sicurezza dell’ONU, purché i risultati forniti all’OPCW possano essere autenticati.

Invitare la Russia ad affrontare i problemi di conformità attraverso la diplomazia creativa e le disposizioni di consultazione di routine della CWC – invece di minacciare ad alta voce la sospensione – difficilmente risolverà presto le tensioni all’OPCW. Ma semplicemente evitare la Russia non servirà nemmeno a questo scopo. I sostenitori delle sanzioni troppo spesso assumono una linea retta tra la messa al bando e il cambiamento di comportamento, insinuando che una Russia ulteriormente isolata invertirà la rotta. La storia recente suggerisce il contrario.

Fondamentalmente, l’Occidente deve scegliere tra una Russia difficile con cui l’Occidente mantiene canali di dialogo all’OPCW (e, per estensione, su cui esercita una certa influenza) contro una Russia difficile il cui distacco dalle controparti occidentali procede senza sosta. Fermarsi prima di spingere la Russia fuori dall’OPCW per il dossier Navalny assicura che ci sarà qualcosa da costruire nell’organizzazione – una volta che il più ampio rapporto dell’Occidente con la Russia permetterà un ritorno a un impegno più costruttivo all’Aia. L’OPCW rimane una piattaforma vitale che lavora verso la prevenzione a lungo termine della guerra chimica. Per avere successo, avrà bisogno della Russia dentro, non fuori.